袁世凯当政后，摆在他面前的是极为严重的财政问题。一方面，他对南北各省存在的大批军队官兵持有戒心，但实施遣散则需要数目巨大的款项偿付欠饷，空虚的国库无力支付；另一方面，袁世凯为维护独裁专制统治又要扩充北洋军力量，镇压国民党的武力反抗，没有巨额的费用补充军饷是不行的，从建立袁氏王朝天下的长远考虑出发，袁世凯决定通过出卖国家主权，奉送国民经济命脉给列强的卑劣手段举借外债，解决眼前的财政急需。特别是宋教仁案发生后，袁世凯已经成为国民党人攻击的靶子，南方各省的讨袁呼声日趋激烈，更令袁世凯坐卧不安。他决心先发制人，通过借款为北洋军筹足与国民党开战的军费，在国民党内部意见尚不统一之时迅速出击，一举将国民党的武装力量全部铲除，扫清帝制道路上的严重障碍。
自袁世凯上台以后，英、法、德、美就组织四国银行团（后有俄、日加入，而美国则因内部矛盾又宣布退出）与袁世凯政府谈判贷款事宜。他们的目的，是通过贷款，谋求更大的在华利益，并提出了财政监督等一系列无理要求。而袁世凯为了得到钱，不惜答应列强的任何条件。列强控制中国的野心和袁世凯的图谋激起各界人士的强烈愤慨。孙中山表示：“若果监督，则应拒之。”1913年4月26日，黄兴通电北京政府，要求取消善后借款，以安南方各省军民之心。这个通电引起很大的反响，江西、湖南、安徽、广东四省表示支持。但袁世凯政府拒不听从，反而
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