外国资本所垄断。针对此种情况，如何杜塞漏卮，提高烟草税收，被提到清政府的议事日程。
当时，一些受西方和日本烟草专卖理论影响的洋务派人物，先后提出效仿外国实践经验在中国实施烟草专卖。曾任载泽等五大臣出洋考察宪政参赞的熊希龄，对外国实行专卖增加财政收入的制度留有深刻印象。
在地方实力派中，盛宣怀也提出对烟草“拟请奏明先设专卖局，全归官办”，并拟烟草专卖三则办法九条：
第一则进口烟草办法。除中国朝廷外，无论何人不得将烟草运进中国口岸，非营商贩运携带烟草进口者限定数量。进口烟草由官办专卖局购收，无论何人不能直接行销。
第二则洋商在各口岸制造烟办法。将各口岸洋商、华商烟草制造厂，统由中国朝廷购回，以为官办。
第三则内地烟草专卖办法。(1)划分区域，设立专卖局，收买烟叶及发售卷烟。(2)划分烟草种植适宜区域，种植烟叶必须立簿登明，悉归专卖局收买，不准售与他人。(3)确认烟草制造人及零售人，颁发官照。所有制造原料及零售卷烟统由专卖局发给详细凭单，粘贴印花。查有非专卖局之物，一概没收处罚。(4)所种烟叶和所产卷烟，必须全部售与专卖局，不得自行销售。(5)除经认定烟叶、卷烟生产和零售人执有官照外，不得经销和私藏一切烟草。如违，没收处罚。(6)凡是与外商烟厂有合同的商店，由专卖局颁发零售执照，取消与外商合同。(7
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